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VEJAM ABAIXO UMA AULA INESQUECÍVEL.
A GUARDA NACIONAL: NECESSIDADE OU RETROCESSO.
Autor:
Ronaldo França Navarro – Maj Inf
Credenciais:
- Curso Comando e Estado -Maior na Escola de Comando e Estado-Maior do Exército em 2006;
- Mestrado em Ciências Militares na Escola de Comando e Estado-Maior do Exército em 2006;
- Instrutor no Curso Avançado da Academia Militar das Agulhas Negras no período de 2002 a 2004;
- Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais na Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais em 1998;
- Mestrado em Operações Militares na Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais em 1998;
- Curso de Operações na Selva Categoria “B” no Centro de instrução de Guerra na Selva em 1995;
- Curso de Formação de Oficiais na Academia Militar das Agulhas Negras em 1990; e
- Bacharelado em Ciências Militares na Academia Militar das Agulhas Negras em 1990.
RESUMO
A experiência histórica da Guarda Nacional no Brasil ocorreu de 1831 a 1918, caracterizados em três períodos. A existência e a atuação dessa milícia armada marcaram profundamente a sociedade brasileira, principalmente pela sua função política. Usada como instrumento das classes dominantes para exercer o poder sobre o povo, com o pretexto de formar a unidade nacional, a Guarda Nacional demonstrou ser uma instituição ineficiente à segurança do País, além de ter dificultado o desenvolvimento da Nação. A vivência dessa instituição caracterizou-se pela representação simultânea de ser órgão político e o braço armado dos moderados, pela criação dos cidadãos qualificados pela propriedade, pela concretização da dominação da classe senhorial, pela falta de tradição de hierarquia e disciplina, pela sua vulnerabilidade aos interesses de facções políticas regionais, contrariando os anseios nacionais, e ainda pela sua ineficácia por ocasião das guerras internas e externas ao tentar substituir o Exército. A análise da atual Segurança Pública no País apresentou um quadro de crise, em face de ineficiência das forças policiais, motivada pela deficiência operacional, pela total falta de motivação dos recursos humanos e por injunções de caráter político-partidário, conduzindo ao emprego das Forças Armadas em ações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO). Dessa forma autoridades políticas anseiam em importar modelos estrangeiros, que demonstraram ser inadequável a estrutura brasileira. Assim, surgem os Projetos de Emenda Constitucional (PEC) no Congresso Nacional com justificativas de evitar o uso do Exército Brasileiro e melhorar a estrutura dos Órgãos de Segurança Pública (OSP). No entanto, verificou-se que a Guarda Nacional a ser criada será semelhante à Força Nacional Segurança Pública (FNSP), organizando-se mediante convênio com a adesão dos governos locais em caráter voluntário. Assim sendo, concluiu-se que as experiências de vivência da Guarda Nacional, conjugada com a crise do cenário e da estrutura da Segurança Pública, assinalaram um retrocesso organizacional caso aconteça à recriação dessa milícia armada de acordo com a PEC nº 22/2005. Ainda, comprovou que a solução principia pelo fortalecimento das instituições existentes, por meio de investimento e valorização dos recursos humanos.
Palavras-chave: Guarda Nacional. Segurança Pública. História. GLO. FNSP.
1 INTRODUÇÃO
Desde o final do século XX, a estrutura da Segurança Pública está sendo questionada, pois fatos e imagens do crime organizado repercutem por todo o mundo. Isto demonstra a ineficiência em manter a ordem interna, contribuindo para a redução das divisas econômicas e políticas da Nação.
Nos últimos anos, articulações políticas procuraram reestruturar a Segurança Pública. Deste modo, a idéia de recriação da Guarda Nacional surgiu naturalmente no cenário nacional, comparando-a a organizações similares de outras nações, sem observar os ensinamentos históricos e as características peculiares do País.
Com a grande importância desse tema para a política estratégica do Brasil e com aspectos extremamente relacionados e intrínsecos ao Exército Brasileiro, a Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME), dentro de suas quatro linhas de pesquisa (Educação, Doutrina, Operações e Política e Estratégia), decidiu aprofundar as investigações sobre esse assunto, inserindo-o dentro da linha de pesquisa da Política e Estratégia. Além disso, de acordo com as fortes características históricas brasileiras do tema Guarda Nacional, este trabalho foi situado, entre os quinze campos de estudo das Ciências Militares, na área da História Militar, atualmente, está exclusivamente concentrada na linha da Política e Estratégia.
Em um primeiro momento, este trabalho se justificou em face da conjuntura atual brasileira, onde o problema da Segurança Pública atingiu contornos especiais em função do acréscimo de eventos, em todas as partes do País, onde há flagrante desrespeito às regras legais. Cita-se, a fim de exemplificar, a atuação do Exército Brasileiro em operações voltadas para a Garantia da Lei e da Ordem.
Paralelamente e como fator de justificação adjacente, viu-se a criação da chamada Força Nacional de Segurança Pública (FNSP), em 2004, por meio de Decreto do Presidente da República, regulamentando o programa de cooperação federativa. Tudo com o intuito de cobrir as possíveis deficiências do aparato estadual de Segurança Pública, muitas vezes com sua capacidade minorada em função da falta de investimentos, de treinamento e de recorrentes denúncias de corrupção e favorecimento político. Tal fato foi considerado por alguns estudiosos como embrião da formação da nova Guarda Nacional no Brasil.
Além disso, a história brasileira apresentou uma instituição chamada Guarda Nacional que existiu durante oitenta e sete anos no País, durante quase todo o século XIX e o início do século XX. Essa corporação fez parte da estrutura de segurança vigente naquela época no Brasil. Em virtude de tantos anos de existência e atuação, fatos ocorridos e aspectos peculiares foram analisados para servirem de ensinamentos e lições apreendidas, tudo com a finalidade de evitar e impedir que erros ou equívocos retornem ou apareçam nos dias atuais.
O referencial teórico desta pesquisa baseou-se em quatro fundamentações teóricas sobre o tema: ensinamentos na história brasileira sobre a Guarda Nacional, discussão sobre a criação da Guarda Nacional na sociedade, modelos estrangeiros servindo de referência e possibilidades de reflexos para as Forças Armadas na atualidade.
Na fundamentação a cerca dos ensinamentos na história brasileira sobre a Guarda Nacional, o Brasil sofreu interferências da Guarda Nacional que moldaram a articulação de um modelo de força interna, separada do Exército, a fim de proporcionar a segurança desejada à época. As experiências adquiridas nos séculos XIX e XX com a Guarda Nacional foram estudadas e analisadas, pois fatos retratados em livros como “Nação Armada - a mística militar brasileira” mostraram a sua transformação.
“Na prática, então, a Guarda foi de forma inexorável atraída para a política faccionária, já que os proprietários de terras que ocupavam posições oficiais valiam-se dela para tirar vantagens políticas. Constituía rotina os oficiais serem dispensados por razões políticas e as funções eram trocadas por votos. [...]. A Guarda se transformou mais em um clube para a elite política.” (HAYNES1, 1991, p. 64).
Ainda como menção teórica, nesses oitenta e sete anos de existência da Guarda Nacional no Brasil, traços culturais evidenciaram a dificuldade brasileira em separar o público do privado. No artigo do historiador Coronel Cláudio Moreira Bento – “A Guarda Nacional de Novo” – contatou-se acontecimentos históricos relevantes para as prováveis conseqüências do retorno da Guarda Nacional.
“Creio que com a República com a extinção dos títulos de nobreza, as elites passaram a destacar-se ostentando os títulos hierárquicos da Guarda Nacional que traduziam o poder relativo econômico e político de cada titular.
1. HAYNES, Robert Ames. Nação Armada: a mística militar brasileira. 1. ed. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército, 1991, p. 64.
E aí parece residir a origem do fenômeno “Coronelismo político”. (BENTO2, 2001).
Na discussão sobre a criação da Guarda Nacional na Sociedade, verificou-se que o mundo inteiro passou por perturbações mais ou menos profundas na área da segurança pública, ensejando, dentre outras soluções, forças nacionais especificas para combater um problema que parece ser mundial. No Brasil, não foi diferente, então, projetos de leis procuraram reativar a Guarda Nacional como se observou no texto “Guarda Nacional – uma discussão inadiável”, do coronel da Polícia Militar de São Paulo José Vicente da Silva Filho do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial.
“Crises graves em estados democráticos de direito demandam ação de instituições permanentes e preparadas para intervenções especiais, com apoio eventual de organizações policiais locais. As forças armadas são as únicas instituições organizadas para esse tipo de ação, mas elas não podem se sujeitar aos graves desgastes de intervenção interna nos primeiros desdobramentos das crises. Seria mais sensato assumir a necessidade de se criar a Guarda Nacional, uma polícia militar federal apta a atuar em todo o território nacional, em razão de várias conveniências: 1. a extensão de nossas fronteiras e a mobilização do crime organizado, particularmente no tráfico de entorpecentes e contrabando [...] A título de sugestão: 1. A Guarda Nacional poderia ser constituída com subtração de 5 a 10%, e respectiva fatia orçamentária, do efetivo atual das Forças Armadas, a ser instalada de forma progressiva à base de 1 a 2% ao ano.” (SILVA FILHO3, 2004).
Os argumentos fundamentados em exemplos de outros países com características bem diferenciadas do Brasil e, também, em justificativas de aplicação de recursos em falsas ações sociais foram bases de propostas de alterações de lei, constatadas no Sistema Nacional de Segurança Pública.
“Há necessidade de se instituir uma polícia militar federal, integrante do exército ou do ministério de defesa atuando como a Guarda Republicana (Portugal), ou como a Guarda Civil (Espanha), ou a Gendarmeria (França), ou os Carabineiros (arma do exército italiano), organizações muitas vezes integradas por oficiais do exército, marinha e aeronáutica com cursos especializados na área, recebendo 30% a mais que seus pares nas Forças Armadas. Esta corporação federal estaria apta para fazer a polícia aérea, marítima e de fronteiras, [...] atuar na defesa civil, atuar nos estados, em caso de auxílio ou intervenção, dentro dos princípios legais.” (HOSTIN)4
2. BENTO, Cláudio Moreira. Guarda Nacional de Novo. Disponível em
3. SILVA FILHO, José Vicente da. Guarda Nacional – uma discussão inadiável. Disponível em:
4. HOSTIN, José Mário. Plano Nacional de Segurança Pública. Disponível em
Já sobre as possibilidades de reflexos para as Forças Armadas na atualidade, o artigo publicado no Monitor Mercantil – “Guarda Pretoriana” – de autoria do Professor Marcos Coimbra, Professor Titular de Economia na Universidade Cândido Mendes, Professor na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e Conselheiro da Escola Superior de Guerra (ESG), destacou a complexidade da criação da Guarda Nacional, assim descrita:
“O Senado já aprovou, quase secretamente, a criação da Guarda Nacional. [...] Quanto a Segurança Interna, contudo, há uma área cinzenta. Parte dela cabe, como já vimos, aos Estados, porém existe outra parcela que extrapola suas jurisdições respectivas. Para isto a União possui a Polícia Federal, a ABIN (Agência Brasileira de Inteligência), a Polícia Rodoviária Federal e tantas outras. [...] A não ser que o verdadeiro objetivo da criação de uma Guarda Nacional seja, com o paralelo desmantelamento das Forças Armadas, além da imitação do modelo norte-americano, a formação de uma guarda pretoriana, que se superponha aos poderes constituídos, servindo não à Nação, mas à administração transitória, que, assim, poderá passar a ser permanente, o que parece ser o sonho dourado dos atuais governantes.” (COIMBRA5, 2002).
Fruto do contexto acima surgiu a seguinte indagação que norteou esta pesquisa: A adoção de uma Guarda Nacional será uma necessidade ou um retrocesso?
Em virtude dessa inquisição, a pesquisa procurou enfocar, à luz do tema em questão, a conjuntura no início do século XIX, que motivaram a criação da Guarda Nacional, a atuação e as transformações desta organização, além de assinalar os reflexos ocorridos na sociedade brasileira. Estudaram-se as causas da extinção dessa instituição e suas conseqüências no Estado, ressaltando-se as lições deixadas pela sua vigência. Também, buscou apresentar os principais aspectos de organizações similares em outros países, comparando-se com feitios brasileiros.
Além disso, tentou enfatizar a atual situação da estrutura constitucional da Segurança Pública no País, demonstrando resumidamente um diagnóstico recente desse setor. Ao mesmo tempo, os projetos de emendas constitucionais e suas justificativas sobre o retorno da Guarda Nacional foram identificados e avaliados, destacando-se as prováveis implicações na atual estrutura governamental.
O trabalho procurou, ainda, projetando a criação de uma nova Guarda Nacional, caracterizar os possíveis reflexos no Exército Brasileiro, no Ministério da Defesa, na estrutura da Segurança Pública e na sociedade brasileira.
5. COIMBRA, Marcos. Guarda Pretoriana. Disponível em:
Em face ao problema levantado, como resposta, inferiu-se a hipótese de que a Guarda Nacional é uma necessidade ou um retrocesso para os dias atuais.
Ao se verificar os equívocos e os acertos no passado com a Guarda Nacional mesclando-os com a realidade atual do País, a principal contribuição deste trabalho foi obtenção de parâmetros científicos e isentos no sentido de fundamentar as prováveis e as possíveis implicações capazes de ocorrerem com o retorno dessa instituição. Desse modo, beneficiou as Forças Armadas na medida em que corroborou com o pensamento de suas forças e demonstrou aspectos que devem ser alertados junto aos legisladores do País.
Tal contribuição foi ao encontro dos anseios nacionais reprimidos no que dizem respeito à Segurança Pública. Ainda, apresentou-se à sociedade brasileira uma visão das possibilidades que podem ocorrer no governo com a adoção de uma milícia armada federal coordenada, empregada e sustentada por políticos.
2 MATERIAL E MÉTODO
A metodologia desse trabalho desenvolveu-se com base em pesquisa bibliográfica e documental, compreendendo as técnicas de realização descritivo, exploratório e explicativo, baseado nos fatos anteriores, motivadores, ocorridos e conseqüentes da Guarda Nacional nos séculos passado. O método foi histórico e comparativo-dedutivo, levando-se em conta os ensinamentos colhidos na história e as peculiaridades de outras organizações estrangeiras. O tipo de pesquisa que serviu de base foi qualitativo.
Trabalhos anteriores e correlatos ao tema contribuíram significativamente como fontes para a formação do conhecimento. Destacaram-se: “A Guarda Nacional no Rio de Janeiro 1831-1918”, da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro em 1981; “O Exército Brasileiro e a Guarda Nacional: as tensões e contradições do modelo de defesa terrestre (1850 – 1873)”, do Maj Amaro Soares Oliveira Neto e “A Guarda Nacional, experiência histórica no Brasil”, do Maj Marco Antônio do Amaral Thomé, ambos na ECEME em 2005 e 1993, respectivamente.
As etapas do trabalho demarcaram-se pelo levantamento, seleção e leitura da bibliografia e de documentos pertinentes, pelo envio de consultas ao Comando do Exército Brasileiro e ao Estado-Maior do Exército, por solicitação de informações aos adidos e pela análise crítica, tabulação das e consolidação das informações.
Desse modo, esta pesquisa tevê por objetivo geral: verificar se a criação da Guarda Nacional é uma necessidade ou será um retrocesso para o Brasil.
Ainda, a averiguação foi executada por partes delimitadas, buscando em cada etapa, na forma mais clara possível, obter dados e atingir objetivos específicos:
Assim, a pesquisa foi desenvolvida do seguinte modo:
Na Seção – HISTÓRIA DA GUARDA NACIONAL BRASILEIRA – a pesquisa teve por finalidade atingir o objetivo de descrever a experiência histórica do Brasil no período de existência da Guarda Nacional, destacando-se aspectos relevantes.
Na etapa – GUARDA NACIONAL EM OUTROS PAÍSES – o trabalho buscou o objetivo específico de identificar peculiaridades da Guarda Nacional ou de organizações similares em outros países, estudando instituições das nações: Estados Unidos da América, Argentina, Espanha, Portugal, Itália, Chile e Peru.
Na parte – CONJUNTURA NACIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA – a investigação procurou assinalar o objetivo de apresentar fatos proeminentes na conjuntura nacional de Segurança Pública.
Na porção – FORÇA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA (FNSP) – a pesquisa perseguiu o objetivo de verificar as características da FNSP.
Na Seção – PROPOSTA DE CRIAÇÃO DA GUARDA NACIONAL – o trabalho buscou concretizar o objetivo de expor a proposta de criação da Guarda Nacional.
Por último, na Seção – FORÇAS ARMADAS E SEGURANÇA PÚBLICA – a pesquisa objetivou identificar o pensamento das Forças Armadas em relação à criação da Guarda Nacional para Segurança Pública.
Dessa maneira, as seções supracitadas permitiram realizar uma análise crítica dos resultados. Sendo assim, a conclusão da pesquisa contribuiu para proporcionar uma visão mais clara do problema, facilitando a tomada de decisão no que tange à recriação da Guarda Nacional, aos cuidados que devem ser tomados por ocasião da estruturação da instituição. Da mesma forma colaborou cientificamente com os estudos realizados pelo Exército Brasileiro e demais Forças Singulares, para amenizar os impactos da nova corporação na sociedade brasileira.
3 RESULTADOS
Par atingir o objetivo de descrever a experiência histórica do Brasil no período de existência da Guarda Nacional, destacando-se aspectos relevantes, na Seção – História da Guarda Nacional Brasileira – a pesquisa:
- identificou o cenário nacional antes da criação da Guarda Nacional;
- definiu as causas da criação da Guarda Nacional; e
- descreveu a existência e a atuação da Guarda Nacional em 3 períodos (1831-1850, 1850-1889 e 1889-1918).
No período de 1831 a 1850, os principais fatos e idéias ressaltadas foram:
- a Lei de 18 Ago 1831, criou as Guardas Nacionais e extinguiu os corpos de milícia, guardas municipais e ordenanças;
- o Decreto de 25 Out 1832, alterou a Lei de criação;
- o objetivo da Guarda Nacional era: defender a Constituição, a Liberdade, a Independência, e Integridade do Império; manter a obediência às Leis; conservar ou restabelecer a ordem e a tranqüilidade pública; e auxiliar o Exército de Linha na defesa das fronteiras e costas;
- organização da Guarda Nacional era por municípios;
- essa instituição tornou-se sinal de status político e social – título de cidadania;
- a sua estrutura apresentou ineficiência no processo de qualificação;
- nos documentos históricos constataram-se fraudes nas eleições e sua contestação pelo governo, conflitos entre os Juízes de Paz e os Cmt da Guarda;
- outros problemas destacaram-se como: dispensas, falta de armamento, escassez de recursos financeiros e recrutamento para o Exército como castigo; e
- assinalou-se, de acordo com os relatos históricos, a tentativa da Guarda Nacional de substituir o Exército, além do seu comportamento de Guarda do Poder local e seu uso político.
No segundo momento de 1850 a 1889, destacou-se:
- a Lei Nº 602, de 19 Set 1850, que deu nova organização à Guarda Nacional do Império;
- o fim da nomeação da oficialidade, quebrando-se o mito da democracia e fortalecendo a hierarquização;
- a forma de uma legislação homogênea e a mudança na subordinação da Guarda Nacional;
- surgimento da força policial, onde o Chefe de polícia e o Cel da Guarda eram as mesmas pessoas;
- posicionamento político da instituição;
- a falta de instrução e constantes indisciplinas eram marcantes na época;
- a Lei nº 2395, de 10 Set 1873, apontou a tendência a sua desmobilização;
- ineficácia da Guarda Nacional nas guerras, como auxiliar do Exército;
- por ser eminentemente política-partidária, a atuação policial disputou com a instituição o espaço político local;
- o crescimento do Exército Brasileiro começou a mudar o cenário nacional;
- na sua redução, permaneceu por ser imprescindível na fronteira e onde não houvesse Força Policial suficiente; e
- declínio do seu papel político-eleitoral.
Em seu último momento, no período republicano de 1889 a 1918, ressaltou-se:
- a 1ª Constituição do Brasil, de 24 Fev 1891;
- as duas forças interessadas na sua manutenção: as oligarquias estaduais, com o anseio de controlar a Força Policial, o Congresso Nacional ficou responsável por mobilizar e utilizar a Guarda Nacional, colocando a Força Policial fora da ação do Governo Federal; e o Exército via que a Guarda era mais abrangente em espaços.
- sua permanência foi uma vitória das oligarquias estaduais;
- surgiu a definição dela como milícia cívica;
- a Guarda Nacional perdeu todas as suas funções políticas; e
- incorporou-se mais concretamente ao Exército e acabou se tornando uma força de 2ª linha com o Decreto nº 12.790, de 2 Jan 1918.
Desse modo, identificaram-se aspectos relevantes da Guarda Nacional como:
- a subordinação às autoridades civis, de Juiz de Paz de município até o Ministro da Justiça;
- uma hierarquia que reproduzia o Exército;
- a servidão aos interesses da classe dominante;
- a reprodução da hierarquia de forma igual da sociedade;
- a representação, simultaneamente, de ser um instrumento político e o braço armado do projeto do grupo dos moderados;
- de ser o elemento de articulação entre o poder local e o poder central;
- a concretização da sua dominação pela classe senhorial;
- a sua instituição como um instrumento de força das facções locais;
- a sua identificação mais com as oligarquias regionais do que com o poder central;
- por ter contrariado os anseios nacionais;
- a tentativa de substituir o Exército;
- a sua ineficácia nas guerras internas e externas;
- a causadora dos conflitos entre as classes militares, gerando grandes transtornos entre elas quando tinham de agir combinadas, principalmente nas operações militares;
- sua vulnerabilidade às influências políticas do momento; e
- a Guarda Nacional era confiável na sua expressão política e ideológica, mas não confiável na sua dimensão militar, afinal os proprietários a empregavam como mecanismo de prestígio e poder, e não como instrumento militar.
Assim, dos ensinamentos e das lições apresentadas na história de quase um século de existência dessa instituição, parcialmente inferiu-se que, nos dias atuais, a Guarda Nacional no Brasil poderá, novamente:
- ser muito vulnerável às influências políticas, não incorporando valores de hierarquia e disciplina, por provavelmente ficar subordinada ao Ministério da Justiça, e não ao da Defesa;
- ser um componente de articulação entre os poderes central e local, podendo ser conduzido como um fator positivo para a segurança do País;
- envolver-se politicamente, servindo a governos e não ao Estado Brasileiro;
- tentar enfraquecer as Forças Armadas, particularmente o Exército; e
- representar um instrumento político e o braço armado de projeto político.
Nos estudos – GUARDA NACIONAL EM OUTROS PAÍSES – o trabalho buscou alcançar o objetivo específico de identificar peculiaridades da Guarda Nacional ou de organizações similares em outros países. Para isso estudou as seguintes nações: os EUA – Army National Guard (ARGN); a Argentina – Gendarmería; a Espanha – Guardia Civil; Portugal – Guarda Nacional Republicana; a Itália – Carabinieri; e organizações que não são Guarda Nacional e sim polícia única, como do Chile – Carabineiros e do Peru – Polícia Nacional do Peru.
Dessa forma contatou-se que a Guarda Nacional existe em outros países, de acordo com suas leis específicas baseadas na organização política-administrativa e nos valores sócio culturais de suas nações. Entretanto, autoridades e estudiosos sobre o tema querem importar modelos estrangeiros sem a devida análise da função dessa instituição e da conjuntura particular de cada país.
Concluiu-se, parcialmente, que as peculiaridades de modelos estrangeiros possuem idéias relevantes para os estudos de criação e normalização da Guarda Nacional no Brasil, tais como:
- diversos modelos apresentam dupla dependência: Ministério da Defesa e Ministério do Interior ou Justiça;
- em tempo de Guerra e no Estado de Sítio, depende do Ministério da Defesa;
- depende do Ministério da Defesa para as funções militares, principalmente em aspectos técnicos e de preparação;
- responde ao Ministério da Fazenda para proteção fiscal;
- ser uma Força intermediária;
- quando cada estado possui a sua, é mobilizada pelo Presidente da República ou pelo Governador das federações;
- centralizada pelo governo do país;
- funções federais e estaduais;
- funções de polícia federal, judiciária e de trânsito;
- múltiplas missões: vigilância de fronteiras, guarda de objetivos estratégicos, participação de missões de paz e ações humanitárias;
- encargos de controle das armas e explosivos, de custódia das vias de comunicações, portos e aeroportos e de proteção da natureza;
- serviço de investigações preventivas ao crime organizado;
- ser uma Força singular das Forças Armadas;
- componente da reserva do Exército;
- concilia capacidade militar e policial;
- comandadas por oficial General do Exército;
- comando único, facilitando sua organização, seu preparo e sua atuação;
- na maioria são extremamente interligadas e interagidas com o Ministério da Defesa, por conseguinte aos Exércitos;
- evitar o comprometimento prematuro do máximo poder de dissuasão que são as Forças Armadas;
- possuem características e missões peculiares, de acordo com a estrutura de Defesa e de Segurança Pública de cada país; e
- são modelos de difícil adaptação ao Brasil.
Na parte estudada – CONJUNTURA NACIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA – a investigação procurou assinalar o objetivo de apresentar fatos proeminentes na
conjuntura nacional de Segurança Pública. Para isso mostrou a estrutura constitucional e resumidamente diagnosticou esse setor.
Na identificação da Estrutura Constitucional de Segurança Pública no Brasil, distinguiram-se os seguintes tópicos:
- polícia federal: apura infrações penais contra a ordem política e social, combate o tráfico de drogas, contrabando e descaminho, exerce funções de polícias marítima, aeroportuária, de fronteiras e judiciária da União;
- polícias rodoviária e ferroviária federais: patrulhamento ostensivo;
- as polícias civis: polícia judiciária e de apuração de infrações penais, exceto as militares, ressalvada a competência da União;
- Polícias Militares: policiamento ostensivo e da preservação da ordem pública;
- Corpo de Bombeiros Militares: atividades de defesa civil;
- Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares são forças auxiliares e reserva do Exército; e
- guardas municipais são destinadas à proteção de bens, serviços e instalações dos municípios.
Diagnosticando a Segurança Pública no Brasil, fundamentado basicamente nos dados do Relatório de Atividades – Implantação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) – da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), 2003, 2004 e 2005, conceitos e juízos se destacaram, tais como:
- optou-se por investimentos no que era visto, ou seja, as viaturas, policiamento motorizado, afastando-se do cidadão comum;
- necessidade de investimentos em relacionamento com a comunidade;
- intensidade e a extensão da violência, greves policiais;
- estabilidade na incidência dos crimes violentos letais e intencionais e dos crimes violentos não-letais contra a pessoa;
- aumento na ocorrência dos crimes violentos contra o patrimônio e nos delitos envolvendo drogas;
- as fronteiras do País estão abertas ao crime;
- a violência criminal atingiu toda a sociedade, ricos e pobres;
- ameaça de traficantes armados e policiais corruptos;
- atuação ineficaz de duas organizações policiais;
- pontos críticos de violência estão nas regiões urbanas mais populosas, áreas metropolitanas e grandes cidades;
- sistema prisional ineficiente: divisão de responsabilidade de custódia, super lotação e regras de regime desvirtuadas;
- investimento em Seg Pública foi de R$ 117,00 por habitantes (Hab) enquanto na saúde foi de R$ 267,00;
- existem 3,5 profissionais de Seg Pública por 1.000 Hab e na saúde 6,4;
- desvalorização profissional e de salários dos policiais, conduzindo-os a exercerem função extra (bico), ilegalmente; e
- a ilegalidade encontra incentivos na estrutura de impunidade das instituições.
Nessa parte deduziu-se que a situação atual da Segurança Pública necessita de mudanças. Entretanto, o estudo não identificou indícios para a criação de mais um Órgão de Segurança Pública (OSP). Aspectos mereceram destaque, como:
- fraco desempenho das forças policiais, por injunções político-partidárias;
- sistema penitenciário ineficiente;
- estrutura judiciária incentivando a impunidade;
-a Segurança Pública tornou-se uma fonte de problemas para o governo central;
- a Força Nacional de Segurança Pública (FNSP) é ponto de conveniências e disputas políticas;
- SUSP busca integração, princípio de solidariedade federativa;
- novo OSP causará implicações financeiras;
- deve-se investir na resposta da justiça criminal; e
- Segurança Pública depende de receber prioridade e comando.
A fim de verificar as características da FORÇA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA, estudou-se o Decreto nº 5.289, de 29 Nov 04, que criou a FNSP, com o intuito de aplicar o princípio de solidariedade federativa que fundamenta o SUSP. As peculiaridades dessa nova corporação mais destacadas foram:
- constituída por integrantes das polícias federal e estadual;
- destinada ao policiamento ostensivo e à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio;
- pode atuar em qualquer parte do território nacional, mediante solicitações expressa do respectivo Governador de Estado;
- subordinada ao Ministério da Justiça e coordenada por meio da SENASP;
- não fica permanentemente agrupada, que traz a dúvida da existência real de uma força federal em condições de ajudar as estaduais; e
- divergências entre os domínios políticos federal e estadual.
Assim, parcialmente, verificou-se que juízos e características destacaram-se na FNSP, como:
- a sua constituição depende da adesão dos estados, ficando a mercê da necessidade dos interesses políticos dos governos dos estados para aderir ao programa;
- exclusividade nas atividades de policiamento ostensivo;
- o treinamento conjunto é eventual e temporário; e
- o seu emprego depende de solicitação expressa dos Governadores dos Estados, por conseguinte, dos interesses políticos em jogo.
Na Seção de estudos – PROPOSTA DE CRIAÇÃO DA GUARDA NACIONAL – o trabalho buscou concretizar o objetivo específico de expor a proposta de criação da Guarda Nacional. Apurou-se que propostas de criação da Guarda Nacional foram realizadas desde o final da década de 1990 e nesses anos de início do século XXI. Dentre os diversos projetos sobre essa temática sobressaem-se o Projeto de Emenda Constitucional (PEC) nº 466/1997 (aguardando parecer), o PEC nº 534-A/2002 (oriunda do PEC nº 87/1999, está pronta para pauta), o PEC nº 63/2003 (devolvida ao autor, por não conter o número mínimo de assinaturas), o PEC nº 84/2003 (apensada ao PEC nº 466/1997). Todas essas propostas foram analisadas pelos parlamentares da época, sendo que algumas ainda estão em tramitação no Congresso Nacional passando por múltiplas comissões, não entrando nas pautas de votação por falta de importância devida com os assuntos de segurança pública e aos conflitos de interesses políticos.
Em 2005, em virtude do agravamento da problemática da Segurança Pública no País surgiu novamente um PEC propondo a criação da Guarda Nacional, o PEC nº 22/2005. Este projeto é de autoria do Senador Tasso Jereissati e entrou, em 12 de maio de 2005 no protocolo legislativo destinado à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC). Em 24 de maio do mesmo ano, a CCJC nomeou o Senador César Borges para emitir o relatório que deu parecer positivo pela aprovação da proposta em 3 de agosto. Atualmente, a situação do PEC nº 22/2005 é
de matéria pronta para a pauta na CCJC. Nesse projeto e em outras propostas observaram-se opiniões como:
- insere no artigo 144 da CF/88 a Guarda Nacional;
- mediante convênio da União, dos Estados e do Distrito Federal;
- órgão permanente e integrado pelas polícias civis e militares;
- atuar em qualquer parte do território nacional, mediante convocação do Presidente da República;
- atuará para preservar ou restabelecer, em locais determinados, a ordem pública ou a paz social, podendo ser empregada na vigência ou não do estado de defesa ou do estado de sítio;
- lei complementar definirá o órgão federal responsável pelo planejamento, coordenação e controle das ações;
- justificativa de que os OSP não proporcionam o mínimo necessário de proteção à sociedade;
- justificativa de evitar o emprego prematuro e excepcional das Forças Armadas;
- justificativas destacam princípios básicos da geopolítica, repetindo argumentos iguais aos do passado;
- falta de estrutura e preparo das polícias estaduais e inadequação da Polícia Federal;
- propôs a redução do efetivo das Forças Armadas e o aproveitamento dos recrutas licenciados; e
- não fazem referência ao sistema penitenciário nem jurídico.
Além disso, face ao argumento do sucateamento dos órgãos policiais brasileiros, em nenhum momento, o projeto sinalizou para a origem dos recursos necessários a criação e a manutenção da Guarda Nacional. Como órgão permanente de segurança pública, crê-se que o seu orçamento terá sua fonte no Fundo Nacional de Segurança Pública. Desse modo, diante de orçamentos públicos tão limitados, valiosos recursos, que poderiam ser destinados ao aperfeiçoamento dos órgãos existentes, serão desviados para a nova estrutura.
Então, nessa amostra inferiu-se que os atuais projetos de criação da Guarda Nacional são evasivos, pois apresentaram:
- falta de consistência na legislação;
- indefinições de aspectos importantes sobre responsabilidades;
- deficiência em adiar definições essenciais para Lei Complementar;
- omissão por não impedir o surgimento de prováveis conseqüências de conflitos institucionais, federativos e políticos;
- justificativas superficiais e sem relacionamento com o conteúdo da proposta;
- ausência de indicadores que demonstrem dissolver a crise da Segurança Pública, nem de amenizar; e
- que a Guarda Nacional será a constitucionalização da FNSP.
Com a finalidade de identificar o pensamento das Forças Armadas em relação à criação da Guarda Nacional para Segurança Pública, na Seção – FORÇAS ARMADAS E SEGURANÇA PÚBLICA – a pesquisa observou as reflexões das forças Armadas sobre as supracitadas propostas.
A Marinha do Brasil em seu parecer ressaltou os juízos abaixo:
- considerou não recomendável em tempos de escassos recursos orçamentários;
- que esse novo OSP causará transtornos burocráticos e conflitos operacionais;
- que a instituição composta pela integração de corporações já existentes, em nada alterará a situação, exceto pela inserção de mais um obstáculo; e
- previu que a atuação somente mediante convocação do Presidente da República, ou seja, nos quais a atuação das polícias já teria sido supostamente esgotada, pois o Estado de Defesa ou de Sítio estaria na iminência de ser decretado.
O Exército Brasileiro em seus estudos apontou:
- que a atual estrutura da Força Terrestre sempre resolveu as crises de segurança de maneira eficiente quando foi empregada;
- o convênio não será o instrumento mais adequado para instituí-la, pois qualquer dos partícipes pode retirar sua cooperação quando desejar, além de indicar que sendo um convênio, por que cabe somente a uma das partes a iniciativa de emprego;
- a incongruência no fato de instituição permanente abrigue integrantes das polícias civis e militares de vários estados, com características peculiares e quadro de carreira próprio;
- o conceito de que preservar dá idéia de conservar, entendimento de atuação preventiva, visualizando um risco de macular o pacto federativo;
- não são claras as circunstâncias para convocar;
- que foi postergada importante definição para futura Lei Complementar, não definindo o órgão federal responsável;
- a provável ocorrência de conflitos de interesses, pois a subordinação constitucional definirá a prioridade de atuação e a capacidade de se fazer presente nacionalmente;
- a possibilidade do inevitável desvio de recursos das Forças Armadas;
- que será uma instituição permanente que não atuará de forma perene, além do que, ficará à mercê das vontades políticas em firmar convênio ou não;
- a probabilidade de tornar-se instrumento de grande poder nas mãos do Chefe do Executivo Federal com a cumplicidade dos estados conveniados, podendo, inclusive, atuar nos estados que não celebrarem convênio;
- que a nova corporação terá missões já previstas e destinadas aos OSP;
- o distanciamento do Exército de suas reservas ao interpor um novo órgão entre as instituições;
- que a FNSP já atende aos objetivos pretendidos pela PEC nº 22/2005; e
- que as Forças Armadas estão estruturadas, possuindo capilaridade nacional e necessária mobilidade, para prontamente atuar em GLO em qualquer parte do território brasileiro.
A Aeronáutica apresentou, em seus pareceres, idéias iguais do Exército e da Marinha, ainda, o aumento dos gastos públicos e a possibilidade de superposição ou redundância de tarefas ou geração de conflitos de competência entre os diversos OSP, as Forças Armadas e a própria Guarda Nacional.
Nessa busca de resultados, concluiu-se que as Forças Armadas visualizam fortes impactos por ocasião da criação da Guarda Nacional, e refletiram sobre idéias importantes, tais como:
- o Exército aumentou a prioridade em preparo para ações de GLO, direcionando uma GU e criando um centro de instrução;
- os pareceres das três Forças são desfavoráveis aos projetos e propostas de criação da Guarda Nacional, apontando aspectos importantes para o insucesso dessa nova instituição;
- a possibilidade de perda de prestígio, efetivo e recursos financeiros; e
- a probabilidade de atrito entre a União e os entes federados, no que se refere ao controle e emprego da nova instituição.
4 DISCUSSÃO
A história da Guarda Nacional no Brasil apresentou significativos e importantes ensinamentos para os dias atuais. Os modelos estrangeiros apresentaram alguns aspectos interessantes para o Brasil, entretanto, as características são peculiares às legislações e estruturas de defesa e segurança pública de cada país.
A situação da Segurança Pública no Brasil necessita de estudos aprofundados em diversos setores para reduzir a atual crise e terminar com a impunidade.
Estudos sobre a vinculação das PM à Inspetoria Geral do Exército que coordenava as ações das PM, no passado, não foram realizados. Este assunto merece uma pesquisa específica e provavelmente apresentará lições para serem colocadas em prática na atualidade.
As propostas de criação da Guarda Nacional não fazem menção e nem demonstram preocupação na possibilidade de repetir os erros do passado, podendo reviver as maléficas experiências de outrora. Quando se referem aos exemplos internacionais, os projetos são generalistas e não apontam características essenciais para o Brasil.
As Forças Armadas, principalmente o Exército Brasileiro, estão extremamente envolvidas com o problema e acompanham de perto a evolução dos projetos, indicando fatos e prováveis conseqüências que prejudicarão a Nação e cada Força Singular.
5 CONCLUSÃO
As lições aprendidas na história da milícia cidadã brasileira, a difícil adaptabilidade de modelos estrangeiros, a atual situação da Segurança Pública no País, as evasivas propostas de ressurreição da Guarda Nacional e as idéias refletidas e apresentadas sobre esse tema pelas Forças Armadas indicaram que a criação dessa milícia armada no Brasil será um retrocesso para a sociedade brasileira na atualidade.
Ainda, apontaram que existe não a necessidade de formação de uma nova instituição para amenizar a crise atual da Segurança Pública, e sim a indispensável correção de atitudes dos órgãos envolvidos nesse setor, modificando as
organizações política e judiciária, o sistema penitenciário e a valorização dos profissionais da segurança, de modo que a atual e grande estrutura responsável possa cumprir com eficiência suas missões, proporcionando bem-estar social à sociedade brasileira.
Entretanto, considerando que seja inevitável à criação da Guarda Nacional, opções surgiram como a criação de um corpo com estrutura e carreira própria, subordinado ao Ministério da Justiça ou ao Ministério da Defesa, ou ainda, a criação de estrutura inserida no Exército. Com destaque para esta última, pois causará menos impacto na sociedade.
As disputas partidárias pelo poder talvez busquem o controle de uma milícia armada para fazer frente aos seus próprios interesses, como ocorreu no passado, abandonando as reais necessidades da população e enganando-a sobre a melhoria da segurança.
A experiência histórica demonstrou haver uma dicotomia entre a missão constitucional e a aplicação, provando que o preciosismo das letras não é suficiente para tornar um empreendimento eficaz, se não existir o amparo de medidas concretas e efetivas para sua consecução.
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Ronaldo França Navarro – Maj – Al CCEM
ECEME
“Homens e mulheres desejam fazer um bom trabalho. Se lhes for dado o ambiente adequado, eles o farão.”
(Bill Hewlett – Fundador, Hewlett-Packard).
RESEÑA
La experiencia histórica de la Guardia Nacional en Brasil ocurrió desde 1831 hasta 1918, caracterizados en tres períodos. La existencia y el funcionamiento de la milicia armada marcaron la sociedad brasileña con profundidad, principalmente por su función política. Utilizado como instrumento de los grupos dominantes para ejercer el poder sobre la Nación, con la excusa de formar la unidad nacional, la Guardia Nacional demostró ser una institución ineficaz en la seguridad del país, además de dificultar el desarrollo de la Nación. La experiencia de esta institución se ha caracterizado por la representación simultánea de ser una organización política y el brazo armado de los moderados, por la creación de los ciudadanos cualificados por su tierras, por la consolidación del dominio de la clase burguesa, por la carencia de tradición de la jerarquía y de la disciplina, por su vulnerabilidad a los intereses de las facciones políticas regionales, contrarios a los deseos nacionales, y aún por su ineficacia en la ocasión de las guerras internas y externas con intento de sustituir al Ejército. El análisis de la Seguridad Pública actual en el país presentó un cuadro de crisis, en virtud de la ineficacia de las fuerzas de la policía, motivada por su deficiencia operacional, por la carencia total de motivación de los recursos humanos y por las prescripciones del carácter político, conduciendo al empleo de las Fuerzas Armadas en la acción de la Garantía de la Ley y del Orden (GLO). Por conseguiente, las autoridades políticas desean importar los modelos extranjeros, que demostraron ser impropias a la estructura brasileña. Así, surgien los Proyectos de Enmienda en la Constitución (PEC) en el Congreso Nacional con justificaciones para evitar el uso del Ejército Brasileño y mejorar la estructura de las Organizaciones de Seguridad Pública (OSP). Sin embargo, se ha verificado que la Guarda Nacional a ser criada será semejante a la Fuerza Nacional Seguridad Pública (FNSP), organizándose por medio de acuerdos con la adherencia de los gobiernos locales en carácter voluntario. Así siendo, se concluyó que las experiencias de la Guardia Nacional, en conjunto con la situación actual del escenario y de la estructura de la Seguridad Pública, señalaron un retroceso en la organización, caso sucede la creación de la milicia armada de acuerdo con el PEC nº 22/2005. Comprobó, todavia, que la solución comienza con el fortalecimiento de las instituciones existentes, por medio de la inversión y de la valorización de los recursos humanos.
Palabras - clave: Guardia Nacional. Seguridad Pública. Historia. GLO. FNSP.
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Excelente trabalho de pesquisa.
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